近年来，随着媒体对“躲猫猫”等看守所内非正常死亡事件的报道，公众对看守所的关注度也随之提升。与此同时，隶属于我国公安机关的看守所也试图通过各种途径完善其工作机制，以《国家人权行动计划（2009——2010）》中对被羁押者权利保护的蓝图为目标进行努力。

　　本文将论述我国看守所在立法层面的内容，根据看守所工作的特殊性和规律性，结合我国看守所发展的历史与现状，提出我国看守所立法完善的几点建议，以期为我国看守所工作的进步提供参考。因看守所还负责监管已被定罪的刑期为1年以下或者剩余刑期为1年以下的罪犯，看守所羁押的对象既包括已决犯也包括未决犯，而以未决犯为主，本文以下着重通过看守所羁押未决犯这一职能的角度进行论述。

　　一、看守所立法的演变

　　在西方，有的学者给看守所下了这样的定义，“看守所是由当地管理的监禁定罪前后的人员的矫正机构”。1在我国，看守所往往被认为是执行逮捕、刑事拘留等诉讼强制措施的执行机关，同时，又是教育、改造犯罪嫌疑人、被告人的场所。2

　　设置看守所的主要目的之一便是实现刑事诉讼中的审前羁押活动。根据1990年3月17日颁布的《中华人民共和国看守所条列》（以下简称《看守所条例》）的规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”因此，看守所目前作为公安机关的一个业务部门，是限制人身自由的场所，为刑事诉讼中的侦查、起诉、审判等工作服务。另外，根据《看守所条例》第二条的规定，“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。”看守所据此还是承担部分刑罚执行的场所。

　　因此，我们认为，我国现行看守所是在刑事诉讼活动中为保障诉讼活动顺利有效进行而进行拘留或逮捕后的羁押工作，并对一部分刑罚进行执行的场所。

　　有关看守所立法的历史可以追溯至光绪三十二年（即公元1906年），那时清廷将监狱划分为已决监和未决监，已决监关押已决犯仍称为监狱，未决监羁押待审的未决犯称为看守所。至此，看守所便区分于监狱，开始承担其独立的职能。《大清监狱律草案》规定，“徒刑监，拘禁处徒刑者，拘留场，拘禁处拘留刑者，留置所，拘禁刑事被告人。”当时看守所设置在中央大理院和各级审检厅下。至北洋军阀时期，看守所附设在各级审判机关中，其仍旧独立于狭义的监狱。

　　国民党政府时期，国名党政府制定了《羁押法》、《监狱条例》，并于民国三十五年（即1946年）一月十九日制定公布了《看守所组织条例》，于民国三十六年六月十日施行。此法规经过多次修改，并于中华民国九十六年七月十一日修正后以《看守所组织通则》的形式至今仍在我国台湾地区发生法律效力。根据当时《看守所暂行规则》的规定，各省高等法院及其以下各级法院均设看守所，用以羁押刑事被告人即未决犯。

　　抗日战争时期，根据有关看守所立法的规定，看守所一类隶属于公安机关，一类隶属于司法机关。公安机关看守所主要羁押未决的汉奸、敌探以及从事破坏抗日政权活动的特种刑事犯，司法机关看守所主要是羁押由司法机关直接侦查、预审的普通刑事案犯。按照法律规定，此时的看守所不再是单纯的羁押场所，同时还肩负着教育改造犯人的特点。

　　解放战争时期，解放区人民政府创建了“联合看守所”、“联合监狱”、“俘虏军官教导队”、“管训队”等机构构成新的监所体系。这时期的联合看守所主要是用以收押各有关部门逮捕的日伪汉奸分子，对他们进行集中关押和审查，各级司法机关设置的看守所关押一般刑事犯罪未决犯。

　　新中国成立后，有关看守所的工作立法亦经过多次变动。1949年11月1日，中央人民政府司法部成立，于1949年12月20日经中央人民政府委员会批准通过《中央人民政府司法部试行组织条例》。根据规定，县以上公安机关设立看守所，羁押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同时监管改造少数已决的短刑犯。县（区）以上人民法院也设看守所，关押普通刑事案犯和公安机关移送起诉的案犯及已决待转出的罪犯。3然1950年11月30日，时任中央人民政府司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发布《中央司法部、公安部关于监狱、看守所和劳动改造队移转公安部门领导的指示》。据此，看守所交由同级公安部门接收。4至1954年《劳动改造条例》第三条规定：“犯人的劳动改造，对已判决的犯人应当按照犯罪性质和罪刑轻重，分设监狱、劳动改造管教队给以不同的监管。对没有判决的犯人应当设置看守所给以监管。”此时看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖，主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳改队执行的罪犯。

　　首次具体明确看守所性质、任务、工作原则的是1962年12月4日公安部制定《看守所工作制度》，该《工作制度》还对犯人的收押、看守、提审、押解、生活、卫生、劳动、通信检查、财务与处理、出所等内容作出了规定。1979年，制定颁布《看守所工作条例》，1990年《看守所条例》颁布，至此，我国看守所目前的工作主要依照1990年颁布的《看守所条例》进行。

　　就现行看守所管理与执法的法律依据而言，除了属于行政法规层级的《看守所条例》，还有公安部陆续颁布的有关管理与执法的一系列部门规章、规定，如1991年10月5日颁布的《实施办法（试行）》、1998年4月颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》，2008年2月颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，2009年5月颁布的《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》等。公安机关内部关于看守所的法律文件的数量繁多且形式多样。根据公安部编制的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》，截至2010年11月，有关监所管理的规范性文件就有70件，其中大部分针对看守所的管理与执法而言。

　　在有关看守所的法律体系中，除了公安机关颁布的各类文件之外，人民检察院基于其对看守所执法监管情况的监督，也颁布相关规定用以规范驻所检察官在看守所中的监督权限与程序，如1992年颁布的《人民检察院看守所检察工作规范》，2008年3月公布的《人民检察院看守所检察办法》等。　二、看守所立法的基本范畴

　　（一）看守所的羁押程序立法

　　看守所羁押未决犯的程序一般包括收押，警戒、看守，提讯、押解和出所与留所服刑等，对此，现行《看守所条例》都有相关程序予以规定。

　　收押是看守所羁押执法工作的开始，是实行警戒看管工作的第一步。收押的条件即必须有法定的凭证或证明文件。收押的对象即看守所羁押的对象，包括：依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人；被判处有期徒刑1年以下或余刑在1年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯；公安机关、劳改机关、人民检察院、人民法院以及国家安全机关在执行羁押或追捕任务中，需要暂时羁押的犯罪嫌疑人、被告人；一审判处死刑尚未执行的被告人；再审案件的原被告人以及被判处拘役而无拘役所执行的人。需要注意的是《看守所条例》第十条还明确规定了不予收押的对象，包括：患有精神病或者急性传染病的；患有其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的，但是罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外；怀孕或者哺乳自己不满一周岁的婴儿的妇女。在收押的过程中，为防止久押不决情况的出现，看守所还需要准确掌握各办案机关羁押的期限，对于羁押期限届满的办案机关进行催办，即根据《看守所条例》第十五条的规定实行换押制度5。

　　对于依法收押的犯罪嫌疑人，看守所采用武装警戒的方式进行看守，其警戒措施的合理规定是保障看守工作正常开展的必要。根据《看守所条例》第十六条和《实施办法》第十三条的规定，看守所的武装警察对在押的犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑罪犯实行看守所外围武装警戒，与看守所民警实行24小时警戒看守。

　　根据《看守所条例》和《实施办法》规定，押解由看守所干警带领武警执行。公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院办案人员到看守所提讯犯罪嫌疑人、被告人时，必须持有加盖看守所公章的《提讯证》或者《提解证》。提讯的时候，必须要有两名办案人员，否则看守所应当拒绝提讯。提讯的场所一般应当在看守所讯问室进行。如因侦查工作的需要，持有县级以上公安机关、国家安全机关或者人民检察院领导的批示，凭加盖看守所公章的《提讯证》或《提解证》，由两名以上办案人员执行提解的，可以出所提讯。提讯结束后，提讯人员应当立即将被提讯人交给值班看守所人员收押。看守所值班人员接收被提讯人后，对被提讯人进行必要的检查，将提讯凭证退还给提讯人员。

　　《看守所条例》第三十八条规定：“对于被判处死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役或者管制的罪犯，看守所根据人民法院的执行通知书、判决书办理出所手续。” 对于法定余刑一年以下的罪犯和因工作需要经人民检察院同意个别余刑在一年以上的罪犯，留在看守所执行刑罚。同时，《实施办法》第五十六条规定：“看守所因工作特殊需要，经主管公安局、处长批准，并经人民检察院同意，对个别余刑在一年以上的已决犯，可以留在看守所执行。”被羁押人出所的时候，看守所应该对其进行出所登记，记录出所凭证、时间和所去地点。对对拘留后不批准逮捕的，逮捕后通知释放的，检察院作出免于起诉、不起诉的，经人民法院作出宣告无罪或者免于刑事处罚的，已决犯服刑期满的，在出所时应当发给释放证明书。同时，被羁押人的财物应该点清发还，收回其存留的《财物保管登记表》。并且对出所人员还要进行必要的人身和物品检查，防止出所人员给其他人犯夹带信件和物品。对留所服刑的已决犯，《看守所条例》第四十条规定执行有关已决犯的管理规定，据此，看守所监管已决犯，应当执行《中华人民共和国监狱法》的规定。

　　（二）看守所的管理措施立法

　　现行《看守所条例》第五条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局）根据需要，可以设置看守所。铁道、交通、林业、民航等系统相当于县级以上的公安机关，可以设置看守所。”

　　《实施办法》第二条规定：“县级以上行政区域的公安机关未设置看守所需要设置时，应报本省、自治区、直辖市公安厅、局备案；铁道、交通、林业、民航系统相当于县级以上的公安机关未设置看守所需要设置时，应报各部（局）公安局备案。”

　　据此，实践中，我国的看守所分为四种类型，即：国家公安机关设置的看守所，由本级公安机关管辖；国家安全机关设置的看守所，由本级国家安全机关管辖；国家企事业系统公安机关设置的看守所，由各系统本级公安机关管辖；军事机关设置的看守所，由本级军区政治保卫部领导和管理。

　　根据《看守所条例》和《实施办法》的规定，我们可以看出，我国现行看守所主要由同级公安机关管辖，以县级以上行政区域为单位设置。那么我国现在究竟有多少看守所？虽然看守所的具体数量没有公开的数字，但根据目前行政区划同级数字，我国至少有2800余个县（区、县级市），282个地级市，这意味着在中国至少有近3000个看守所。6

　　在看守所的管理措施方面，《看守所条例》第四条规定：“看守所监管人犯，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理，保障人犯的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待人犯。”严密警戒与教育结合的管理方针表明在看守所的工作中，一方面要切实加强武装警戒，保障安全，另一方面要对在押人员进行教育，并最终保证诉讼活动的顺利进行。

　　另外，随着近年来深挖犯罪在看守所工作中开展，看守所教育管理引发了许多学者的关注。看守所深挖犯罪，是指看守所民警通过对在押人员实施严格管理、谈话教育、心理咨询、耳目控制、秘密监控、技防手段、网上比对、专案特审等措施，发现和收集犯罪线索、获取犯罪证据，甄别在押人员、突破疑难案件，揭露、证实犯罪的一项长期性、综合性的侦查措施，同时也是公安机关的一项基础性业务工作。7

　　据统计，2008年全国监管部门共深挖犯罪线索60万余条，从中破获刑事案件30万余起，比上年分别增长12%和26%，监管部门深挖破获刑事案件数已占同期全国公安机关破案总数的12.6%，比上年增长2个百分点。其中，破获部督案件25起，省督案件119起，命案1045起，10万元以上抢劫案件239起，10万元以上盗窃案件936起，毒品案件6017起，涉黑案件501起，追捕、追诉犯罪嫌疑人40824人，发现抓获在逃人员4142人，缴获赃款赃物折合人民币约5亿元。8

　　可见，深挖犯罪已经深入看守所管理工作中，但不可否认的是深挖犯罪犹如一把双刃剑在看守所的管理工作中既发挥着打击犯罪的作用，同时又对看守所的安全管理带来隐患。近年来，随着媒体对看守所内在押人员非正常死亡事件的报道，暴露出看守所监管存在的巨大问题，与看守所被赋予深挖犯罪的侦查权作为打击犯罪的“第二战场”、“犯罪信息资料库”等有着密切的联系。在深挖犯罪的过程中，看守所不仅仅是基于一个中立的羁押犯罪嫌疑人、保障程序顺利进行的场所，而更多的时候演化成一个协助侦查机关办案的机关。一方面赋予看守所侦查的权力，另一方面又对犯罪嫌疑人、被告人权利地漠视，甚至纵容或放任刑讯逼供或威逼利用等手段，则势必导致犯罪嫌疑人、被告人的权利受到影响，侵害在押人员的应有人权。有人主张取消看守所这一职能，却亦有人肯定看守所在侦查工作中的成绩。事实上，在目前我国犯罪并未从根本上得到遏制，新型犯罪不断凸显的情况下，简单的取消看守所这一职能并不可取，隶属于公安机关模式下的看守所在协助侦查机关进行侦查的过程中虽然带来了许多负面的影响，但是也发挥着重大的作用，合理有效的办法应是看守所在进行深挖犯罪的同时亦需要根据法律规定尊重和保障犯罪嫌疑人的合法权利，实现打击犯罪和保护人权的平衡。

　　（三）看守所的人权保障立法

　　看守所的关押人员情况，以下主要从看守所羁押人数与看守所关押人员羁押期限情况这两方面进行展开。

　　首先，关于看守所羁押的人数问题，在公安部的政务网络信息公开及年鉴工作中都未找到具体的数据。在我国刑事诉讼中，审前羁押应该包括采取刑事拘留和逮捕的犯罪嫌疑人的总量，但由于历年的《中国法律年鉴》或有关的工作报告中，均没有关于刑事拘留的统计数据。故对看守所审前羁押的人数统计，理论上主要通过以下两组数据进行参考研究：

　　第一组数据来自检察院批准逮捕的人数统计：据统计2008年，检察院全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人952583人，比上年增加3.5%。2009年，检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人941091人，比上年减少1.2%；2010年，检察院全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人916209人，同比减少2.6%。9可见，虽然随着社会矛盾的不断化解，社会管理的创新，检察院批准逮捕的各类刑事犯罪嫌疑人人数不断减少，但是人数总量依然十分庞大。据统计，在2003年至2007年之间，检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4232616人，比前五年上升20.5%。10

　　第二组数据来自同一年度内批准逮捕的犯罪嫌疑人数量和同一年内被起诉的被告人数量之间的比率（见表一）11：

　　与第一组数据不同，第二组数据更侧重反应出我国现仍处于较高的审前羁押率阶段，可以说在刑事诉讼中大部分犯罪嫌疑人都有被羁押于看守所的可能。

　　虽然《看守所条例》里并未明确各看守所羁押的具体人数限制，但《看守所条例》第二十二条规定：“被羁押人犯的居住面积，应当不影响其日常生活。”如此，《看守所条例》从原则上对看守所羁押的人数限定为不影响其日常生活，那么何为影响日常生活，这就必须根据看守所的建设，以及对日常生活最低标准的规定而考量。根据《实施办法》第二十七条规定：“人犯居住的监室面积平均每人不得少于二平方米。”看守所建设的面积决定了看守所可关押的人数，而现实中看守所建设的速度却远远落后于需要，看守所超员羁押的情况也日益严重。

　　以广东省为例，广东现有看守所127座，关押人员多为未判决人员和刑期在一年以下的罪犯。按照设计，广东127座看守所可关押7万人左右，但实际关押人员已达10万左右，超员2万多人。相应的，看守所警力严重不足。目前警力为5700人，缺口达3700人。12

　　看守所超员羁押问题已成为看守所牢头狱霸产生的重要原因之一，也是看守所人权问题研究中不可回避的一个现实问题。在超员羁押的地方，由于警力配备跟不上需要，看守所民警不得不以被羁押者管理被羁押者的模式实现看守所管理，这便是牢头狱霸滋生的现实土壤。另外，由于超员羁押的标准之一便是超出日常生活最低标准的羁押，被羁押者的生活空间等必要要素得不到保障，被羁押者的人权问题更是无从谈起。

　　其次，在羁押的期限方面，根据《看守所条例》第四十三条规定：“看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。” 但与超员羁押一样，超期羁押依旧是看守所实际运行过程当中实际出现问题比较多的领域。

　　同样是一组来自最高人民检察院工作报告中的数据，2008年，检察院对超期羁押提出纠正意见181人次，比上年增加112.9%；2009年，检察院对超期羁押提出纠正意见337处，同比增长86.2%；2010年，检察院加大清理久押不决案件力度，依法纠正超期羁押525人次。13

　　事实上，关于超期羁押的问题，学术界对其讨论已经很多。但具体到看守所的工作问题上，归属于公安机关的看守所无疑使得公安机关在羁押方面享有了许多法外特权。公安机关不当延长犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限，作为同属于公安机关管辖的看守所，从机构上说并不能有效帮助检察院监督超期羁押问题，相反，基于管理上的关系，看守所事实上成为了公安机关延长羁押期限的帮助机构。

　　鉴于超员羁押和超期羁押的现实存在，看守所的人权状况便成为学界还有广大民众关注的焦点。2009年的“躲猫猫”14事件更是把这一焦点推入了社会评论的中心，其后的各种“洗澡死”15、“床上摔下死”16、“噩梦死”17等等看守所非正常死亡事件层出不穷，以至于网上流传着“中国看守所非正常死亡分布图”。那么，对于高墙之内的看守所里究竟发生着什么，看守所内的人权状况如何，又是什么样的原因导致看守所的非正常死亡事件如此频繁地曝光于媒体之下呢？

　　在《看守所条例》的规定中，可以说，立法规定的看守所羁押程序就是对被羁押人人权的一种保障。另外，除去我国《刑事诉讼法》和《看守所条例》赋予在押人员相应的法律权利外，《看守所条例》第五、六章还分别从生活、卫生，会见、通信规定了被羁押者在看守所内应有的权利。但从各种非正常死亡事件的深入报道中，我们不难看出，《刑事诉讼法》、《看守所条例》等法律规定的各种权利没有得到有效实施，被羁押者的权利遭到忽视，甚至到最后连最基本的生命权也受到威胁。

　　此处我们援引林莉红、邓刚宏对审前羁押期间被羁押人权利状况调查报告的分析结论，对2007年时间段左右看守所中的人权状况进行一番窥视。调查表明在刑事诉讼过程中，犯罪嫌疑人、被告人在审前羁押期间的辩护权尚未得到充分保护；羁押期间非法获取口供的现象依然存在；羁押场所的生活待遇有待提高；羁押期间犯罪嫌疑人的性别差异与民族生活习惯都没有得到应有的照顾；羁押经历影响着受访者对社会的信心等等。18通过调查的研究，结合2009年媒体不断报道的一系列看守所非正常死亡案件，我们不难发现，至少在那段时期，看守所的实际人权状况与法律规定的要求存在相当大的距离。这也是为什么在“躲猫猫”事件发生后，关于对看守所人权状况披露，关于对看守所改革的呼声越来越大的原因之一。

　　事实上，“躲猫猫”事件已经成为看守所改革的一个契机。2009年6月，财政部与公安部联合下发《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，要求各省级人民政府部门会同同级公安部门重新核定看守所在押人员伙食金额，报财政部、公安部备案。通知还规定由财政负担在押人员的医药费、衣被费，对看守所公务费等其他费用也提出足额列入预算予以保障。与此同时，公安部还与卫生部协商，联合下发《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》，要求各级公安机关、卫生部门积极推进公安监管场所医疗机构建设，改善医疗条件。

　　2010年，公安部、建设部启动了《看守所建筑设计规范》、《看守所建设标准》的修订工作，并将在新建看守所监室内全面推行床位制。根据公安部、财政部《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，各地重新核定看守所在押人权伙食金额标准、公用经费标准及其他各项经费开始标准。全国32个省级公安部门均与财政部门共同重新核定了看守所在押人员伙食金额标准，核定后的人均伙食金额标准提高了40元。19为防止对被羁押者实施刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为，公安部规定，除特殊原因外，提讯在押人员必须在看守所讯问室内进行，讯问室内用金属防护网分隔，分设在押人员和办案人员出入口，避免在押人员与办案人员的人身接触。启动讯问室加装同步录音录像设备工作，借助科技手段防止刑讯逼供等行为。实行在押人员被提讯前、后和被提解出所、送返看守所时体表检查制度。20据统计，2010年，全国看守所预防和制止脱逃、自杀等事故231起，对患重病在押人员进行及时救治或者变更强制措施2019人。2010年，全国看守所在押人员非正常死亡比2009年下降了62.5％，因病死亡下降了9.1%.。21

　　可见，随着对看守所工作的重视，对看守所人权保障程度的提高已经成为近年来我国监管工作的重中之重。随着公安部不断推进看守所开放的深入，看守所中被羁押者的生活状况也越来越被外界所了解。看守所正试图通过各种途径完善其工作机制，以实现《国家人权行动计划（2009——2010）》中对被羁押者权利保护的蓝图。在现行有关看守所立法的研究中，如何完善看守所的工作机制，加强对被羁押者的人权的保护成为我国看守所立法所关注的重点。　三、看守所立法的完善建议

　　事实上，早在2000年前后，公安部就已经开始着手研究修改1900年制定的《看守所条例》。2008年年底中共中央公布了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》

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