另据2011年两会的新闻报道，全国人大代表、中共中央政法委员会副秘书长鲍绍坤在福建代表团驻地称，《看守所条例》的修订草案，已由公安部起草并呈送国务院法制办。23

　　随着我国经济的高速发展，作为上层建筑的看守所立法活动却停滞不前，严重阻碍我国刑事诉讼中羁押制度的完善，看守所立法的改革已经迫在眉睫。关于看守所立法的完善建议，学界也多有讨论，但公安部官员也曾表示，制定《看守所法》的条件还不成熟24。鉴于此，笔者建议对于看守所立法的修改应注意以下几个方面：

　　首先，明确法律修改的目标及进程。

　　《国家人权行动计划（2009——2010年）》中对被羁押者的权利的规定表述为——完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇。《行动计划》从7个方面对此做了概括阐述：推动完善被羁押者权利保护与人道待遇方面的法律法规、政策措施；严格依法执行收监、减刑、假释、暂予监外执行、释放等主要刑罚执行环节；完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制等相关制度；采取有效措施严防刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为的发生，实施强制物理隔离，建立提讯前后体检制度；进一步完善被羁押者的待遇制度；完善监管执法公开制度，对监所执法活动进行有效监督；加强人民检察院对监管场所内执法活动的实时检察监督。

　　2012年3月14日新修改的刑事诉讼法（发下简称2012年刑事诉讼法）关于看守所的内容增加了两个条款，一是第八十三条新增加第二项规定：“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时。” 二是第一百一十六条新增加第二款规定：“犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。”这是关于看守所功能的重要立法，是通过看守所实现打击犯罪、保障人权功能的重大进步。

　　因此，在现阶段对看守所工作的立法完善过程中，应该明确以“加强监督机制”、“保障被羁押者的权利与人道待遇”为目标。

　　在有关看守所立法修改的进程中，还必须考综合虑两方面的元素。一方面，现行《看守所条例》对被采取拘留、逮捕的犯罪嫌疑人进行羁押的规定仅以行政法规的形式存在，有违《立法法》等法律的规定。且公安机关内部关于看守所规范的文件繁多复杂，也需要采用更加规范统一的法律对其进行整理，才能使看守所的工作更加平稳有序开展，保护被羁押押者的人权。

　　其次，合理规范看守所法律地位及职能。

　　看守所立法改革的焦点问题之一即是看守所的法律地位及其功能问题。如前所述，现行看守所隶属于公安机关，并且在刑事诉讼中事实上承担者深挖犯罪的职能。与此相对应的是我国监狱机关在1983年监管体制改革工作中被移交给中立的司法行政部门管辖，致使看守所与监狱分属两个机构管理。从我国看守所的历史发展演变上看，看守所与监狱同样作为羁押的场所，监狱和看守所从产生到发展期间便一同作为监管系统中重要的组成部分，在管理与人权保障方面都应该恪守监管方面一些最基本的要求。而现行看守所的管理体制和功能设置，却使得看守所很难在保障被羁押人员权利与待遇方面有所作为，在遏制看守所刑讯逼供、超期羁押，保障在押人员会见律师的权利等方面，我们只能寄希望与公安机关本身的自我监督。

　　我国司法行政机关在负责监狱的运行方面，主要涉及刑法的执行，相对于公安机关而言更加中立。因此，将看守所移交给司法行政机关管辖，能对侦查权进行制约，保障在押人员的人权。在实践中，司法行政机关与公安机关同属政府内部的部门，对于看守所的隶属关系改变仅涉及系统内部改革，在人员编制和预算问题上不存在较大困难。同时，我国司法行政机关将近30年的监狱管理工作经验也使得其能够胜任对看守所的管理。

　　看守所地位实现中立化的同时还必须使其职能也实现中立化，即必须明确看守所羁押未决犯的职能。现行看守所羁押的对象中除去未决犯还存在大量已决犯和被判处拘役等措施的人员，这使看守所羁押管理工作混论。

　　对此，在今后修订《看守所条例》或者制定《看守所法》时，应严格限定看守所羁押被逮捕或刑事拘留的犯罪嫌疑人的职能。对于“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯”，考虑到现阶段短期刑罪犯的改造，此条可以予以保留，但在羁押过程中应严格执行分押分管的管理措施。对于看守所羁押拘役犯的职能应该予以取消。其他对于看守所的管理和设置，应规定为：“国务院司法行政部门主管全国的看守所工作。看守所的设置、撤销、迁移，由国务院司法行政部门批准。”

　　然后，注重对羁押过程中被羁押人的人权保障工作。

　　在看守所羁押过程中的人权保障方面，看守所立法既需要着眼我国现存的问题进行解决，但也需要参照国际社会对待被羁押人权利和待遇方面形成的最低标准。二战以后，世界各国的法律都不同程度上加强了对人权的保障，并在此基础上，一些国家联盟及其联合国也纷纷颁布了一系列统一性的法律文件来具体明确不同的人权标准。在人权的保障标准上，对羁押过程中的人权保障更是有详细的规定。

　　《世界人权宣言》第三条规定：“人人有权享有生命、自由和人身安全。”第五条规定：“任何人不得加以酷刑、或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。”

　　我国政府与1998年在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第七条规定：“任何人均不得加以酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。特别是对任何人均不得未经其自由同意而施以医药或科学实验。”该《公约》第十条规定：“所有被剥夺自由的人应给予人道及尊重其固有的人格尊严的待遇。”

　　另外，《囚犯待遇最低限度标准规则》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》等法律文件都对被羁押者的人权和待遇提出了要求。在我国看守所立法完善过程中，参考国际最低标准，一方面是我国法律现代化必然的举措，另一方面也为我国看守所工作的发展，对被羁押者人权的保障提出了前进的方向。

　　虽然各国立法实践对看守所内被羁押人的人权保障都有各自不同的具体规定，但是基于无罪推定原则，被羁押于看守所内的犯罪嫌疑人仍然不属于经过法院判决而确定的罪犯。因此，对于看守所被羁押人员的称呼应该由“人犯”改为“犯罪嫌疑人”。只有首先通过立法形式赋予看守所内未决犯在押人员“犯罪嫌疑人”的身份，防止监管人员主观上先行定罪的可能，才能从根本上加强对被羁押过程中看守所在押人员人权保障的重视。

　　最后，加强对看守所工作的监督。

　　人民检察院依法对侦查和执行工作行使法律监督权。最高人民检察院也先后颁布了《人民检察院看守所检察工作规范》（1992年）、《人民检察院看守所检察办法》（2008年）等规范性文件。2009年，最高人民检察院、公安部还联合印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》全面排查严惩“牢头狱霸”，逐一检查在押人员体表情况，以维护在押人员的合法权益。

　　驻所检察监督是我国目前对看守所监督体系中最重要的监督方式之一。这项监督制度经过多年的实践已经形成一套良性的运行机制，在看守所外来监督机制严重缺位的情况下，驻所检察监督对看守所的监督工作发挥了巨大的效果。但从实践中来看，我国现行驻所检察监督还存在不少问题，诸如驻所检察官监督缺乏刚性后果，检察官易被看守所民警“同化”等现象依然存在。为此，加强看守所立法，应该进一步完善驻所检察监督机制。

　　除此之外，根据《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》任择议定书中提倡的遏制酷刑的有效机制规定，独立巡视制度包括平民巡视制度与国家巡视制度两类。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的重要论断。由于以往看守所警务公开不够深入，看守所的封闭状态使得看守所权力运行得不到“阳光”的检验，而实践证明“阳光”才是最好的“防腐剂”。

　　2009年出台的《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”根据《国家人权行动计划（2009－2010年）》评估报告，目前已有1500多个看守所向社会开放，接受社会监督。

　　各地看守所通过向社会开放，邀请新闻媒体采访报道，邀请党政领导、人大代表、政协委员、特邀监督员视察，开展形式多样的开放活动，对被羁押者的人权起到了很好的保障作用，在今后看守所的立法完善中，更应该建立长效的监督机制，明确开放的程序，保证看守所的工作在“阳光”下得到依法、科学、文明、规范进行。

　　对此，笔者建议在看守所立法的完善中，可对现行《看守所条例》第四条的内容进行修改为：“看守所监管犯罪嫌疑人，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理，看守所实行适度开放制度，保障犯罪嫌疑人的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待犯罪嫌疑人。”当然，对于看守所适度开放的相关具体问题，仍需要进行进一步深入的探索和实践。

　　完善看守所立法，需要用整体的思维制定看守所工作的规范来保障刑事诉讼的顺利进行和被羁押者的人权。在完善看守所工作的配套制度中，如何完善对看守所人事、财政事务的支持；构建合理的安全预防体系；建立危重病人处理机制；引入信息化管理等制度亦需要进行合理的规范。

　　近年来，针对看守所的各种专项活动及治理，都为我国看守所工作的发展提出了新的要求，也使看守所的工作步入一个新的台阶。在活动中，看守所的软、硬件设施得到提高，被羁押者的人权得到更好的保障，社会对看守所工作的了解也逐级深入。在今后的看守所立法完善中，如何吸取多年来的工作经验，完善看守所工作中的配套制度理应成为重要的研究课题。

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