改革开放以来，我国法律服务市场逐步发展，不断扩大，对满足人民群众的法律服务需求，促进法治国家建设发挥了重要作用。但在法律服务市场快速发展的同时，也暴露了一些突出问题，亟待加以解决。

　　一、当前法律服务市场存在的问题分析

　　（一）法律服务主体众多，无序竞争突出

　　目前我国法律服务主体众多，主要包括以下几类主体：

　　一是执业律师。这是法律服务市场的正规军和主力军。截至2019年底，全国共有执业律师47.3万多人。律师事务所3.2万多家。以福州市为例，截至2019年12月31日，全市共有律师事务所266家，全市共有执业律师4407人，专职律师3471人、兼职律师202人、公职律师456人、公司律师250人、法律援助律师28人。办理各类诉讼案件10.21万多件，其中刑事诉讼辩护及代理0.91万件，民事诉讼代理4.80万件，行政诉讼代理0.32万件；办理非诉讼法律事务1.58万件。全市律师法律服务业务收费合计14.4亿元。

　　二是基层法律工作者。根据司法部《基层法律工作者管理办法》的规定，基层法律工作者面向基层的政府机关、群众自治组织、企业事业单位、社会团体和承包经营、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务。基层法律工作者不需要通过法律执业资格考试，由司法行政机关考核批准执业并进行管理。

　　三是法律咨询服务机构。社会上各类咨询公司的业务往往都包括法律咨询。1992年，司法部与国家工商总局联合发布《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》，规定法律咨询机构由司法部负责审批，工商行政管理部门负责登记。但在2000年司法部取消了该项行政审批，此后设立此类机构只需要在工商部门登记即可。这使得此类机构数量增长迅速。以福州为例，经营范围包括法律咨询业务的公司不少于3000家。

　　四是企业法律顾问。根据1997年《企业法律顾问管理办法》规定，国企的和国企控股企业的法律顾问由原经贸委现国资委管理。其他企业的法律顾问目前没有统一管理。

　　五是公民代理人。我国三大诉讼法均规定，除律师、基层法律服务工作者以外的公民可以无偿提供法律服务。初衷是弥补法律服务供给的不足，但从目前的发展状况看，公民代理已经成为非法执业者进行有偿法律服务的“幌子”。成为非法法律服务的滋生源。

　　此外，还存在许多尚未形成正式职业的法律服务提供者，如公检法退休人员、没有律师资格以律师名义从事有偿法律服务的“黑律师”等尚处于政府监管之外。根据《律师法》规定，律师可以从事诉讼及非诉讼等法律服务，是最重要的法律服务主体。但实践中，由于公民代理、法律咨询机构没有相应的资质限制，所从事的业务与律师相互重叠，导致法律服务市场鱼龙混杂，无序竞争严重，尤其在道路交通事故和保险领域，无法律从业资格的“黄牛”和“黑律师”盛行，严重扰乱了法律服务市场秩序。这一方面造成律师业面临多方竞争难以发展壮大，另一方面公众难以得到律师高质量的法律服务，直接影响到法律的正确实施和当事人合法权益的保障，影响到公共利益的实现。

　　（二）法律服务市场准入条件不统一

　　目前多种法律服务主体以不同的准入条件在同一服务领域里相互竞争。从学历条件来看，除部分贫困地区外，律师必须具备本科学历。企业法律顾问的条件为大专或本科。基层法律工作者的学历要求为高中或中专。法律对公民代理则没有任何学历要求。从职业准入考试来看，律师执业首先必须通过每年通过率10%左右的全国统一法律职业资格考试。企业法律顾问、基层法律工作者则仅需要通过本行业内的测试或考核。公民代理则不需要任何考试。从机构设立方面来看，律师事务所的审批条件非常严格，必须具有十万元的注册资金，设立人必须是执业三年（合伙所为五年）以上的律师。对办公场所也有非常严格的规定。相比之下，法律服务所的设立条件过于宽泛、模糊。而公民代理不需要执业机构，也就不存在所谓的机构设立条件。由于准入条件参差不齐，导致我国法律服务队伍的素质良劳不齐，造成法律服务市场鱼龙混杂。

　　（三）部分法律服务主体执业道德和诚信缺失

　　在当前社会转型期，受经济、社会等多种因素的影响，法律服务业出现了片面追求经济利益，执业道德淡化和诚信缺失等负面现象。例如，对当事人敷衍塞责，乱收费，私自收费、收费不办案，对当事人虚假宣传和承诺。甚至与司法人员形成利益共同体、影响司法公正。部分法律服务机构内部管理混乱，散、乱、差等状况突出，这些现象阻碍了法律的公正实施，损害了法律服务业的整体形象和社会公信力。

　　二、法律服务市场问题的成因分析

　　（一）立法缺陷为非律师执业提供了“合法性” 保障

　　我国三大诉讼法均规定当事人的近亲属、亲友具有诉讼代理或辩护资格，也就是说，法律允许非律师从事诉讼代理及辩护业务，但同时没有相应的措施对其进行有效监督，他们可以任意地向当事人收取服务费用。受利益驱动，非律师人员从事着大量的名为无偿实为有偿的法律服务活动，

　　（二）政府监管的缺位和错位

　　同一法律服务市场的多个法律服务主体受到不同法律规定的调整和规范，法律规定数量繁多，效力等级不　　　　一，条文之间互相冲突的情况屡见不鲜，政府监管缺位、错位的情况突出。律师、公证行业受到《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《律师法》、《公证法》等法律的调整，并且制定了较为严格和完善的执业规范，受到行政和行业的双重监管。而专利、商标代理、企业法律顾问等分别受到政府专利、工商、国资等部门制定的部门规章和规范性文件的调整，有的根本没有执业规范，有关部门疏于监管的情况比较突出。而“公民代理”甚至没有监管主体。导致一部分没有资质的人员以公民代理的名义进行有偿法律服务，严重扰乱了法律服务市场。虽然《律师法》第46条规定，司法行政机关可以对没有取得律师执业证书，为牟取经济利益从事诉讼代理和辩护业务的人员进行处罚。但司法行政机关的执法权在法律上没有完全明晰，特别是法律没有赋予司法行政机关直接全面查处非法者的权力和相应配套的强制手段，导致司法行政机关无力监管。同时《律师法》规定，由公安机关对冒充律师从事法律服务的人员进行处罚，但实践中由于公安机关警力有限，对黑律师的查处往往是不了了之。政府部门对法律服务市场非法行为的监管上出现了错位和缺位。

　　（三）部门垄断利益设置业务壁垒

　　《律师法》作为规范律师执业活动的基本法律规范，没有限制律师的业务范围。但是一些政府部门却通过部门规章和规范性文件设置不合理的职业准入条件，限制或禁止律师进入本行业的法律服务。例如，在法律、法规和部门规章的明确规定以外，政府的教育、国资、机关事务管理部门和国有金融、保险部门通过法律服务“备选库”形式变相设置“二次准入”，要求律师事务所和其他一些法律服务机构必须进入备选库名单，才有资格为其下属单位提供法律服务。法律服务市场被人为分割，加剧了市场秩序的混乱。

　　三、规范法律服务市场的对策

　　（一）进一步完善法律服务市场法律体系

　　一是要加快推动三大诉讼法和律师法的修订。在诉讼法中明确禁止公民个人进行有偿诉讼代理或辩护，赋予律师诉讼代理，特别是刑事诉讼垄断权和刑事辩护豁免权，实现法律规定的统一，并与相关法律服务制度的有效对接。在律师法中明确司法行政机关对法律服务市场的稽查职责和对违法主体的行政处罚权，建立相应执法队伍，确保对法律服务主体服务活动的有效监督。可以借鉴卫生部门对乡村医生的管理做法，在律师法中明确建立乡镇律师制度，制定《乡镇律师管理条例》，使乡镇基层法律服务工作者逐步过渡到乡镇律师。改善欠发达地区人民群众请律师难的问题，有效减少法律服务的无序竞争。二是继续改进行政管理方式。配合行政审批制度和行政许可制度改革，将法律服务市场众多的法律规定进行清理，撤销与法律法规相抵触的部门规章和规范性文件，使部门垄断失去了法律上的依据，为统一法律服务市场创造条件。三是对社会法律咨询机构的准入资质、业务范围等加以规范，为法律服务业创造良好的法律环境。

　　（二）改革法律服务市场监管体制

　　要形成统一的法律服务市场，必须将内部和外部相近的监管职能整合起来，改变传统的按主体划分市场资源方式，彻底解决政出多门、多头监管的局面。第一，对相关部门的职能进行科学、明确的定位和划分。明确司法行政机关对法律服务市场统一监管的职能。将政府其他部门对法律服务市场的监管职能剥离出来，统一由司法行政部门行使。第二，合理调整司法行政机关内设部门，重新组合配置职能，成立统一的部门（如法律服务局处），对进行法律服务市场进行统一监管。要将监管职能从过去按主体纵向划分变为按流程横向划分，即不按主体设置多个监管队伍，而是将监管职能分为准入、稽查、惩戒等环节，按环节进行监管。准入即负责法律服务业统一发展规划、对多个法律服务主体制定统一的执业准入制度，负责执业前审核、办理证照等。稽查即建立法律服务市场稽查制度，成立执法队伍对法律服务主体活动进行动态监督，对违法行为进行处罚。惩戒即负责处理对法律服务主体的投诉和重度违法行为的处罚。只有进行职能转变，流程再造，建立新型监管体制，才能解决法律服务市场的深层次问题。在此方面，有的地方已经开始了有益的探索。例如，广东省东莞市成立“东莞市法律服务市场管理领导小组”，建立东莞市法律服务市场管理联系会议制度，成立“东莞市司法局法律服务稽查队”。其中联席会议成员中有综治、工商、公安、综合执法、劳动、法院、国安、法制、信访、司法行政等部门，其治理法律服务市场的力度之大，可见一斑。这些方面的经验完全可资其他地方借鉴。

　　（三）确立以律师为主体的法律服务主体格局

　　一是提高非律师人员准入条件，加大对非法从事法律服务人员的处罚力度，提高其外部成本，限制非律师法律服务主体的非正常发展。尽快推动城市街道法律服务机构退出民事和行政诉讼领域，逐步取消城市街道基层法律工作者。三是改善律师执业环境。通过立法确定律师在国家司法制度和法律服务业的主体地位，取消法律对律师执业限制的不合理规定，保障律师的阅卷权、调查取证权、会见权等合法的执业权利，减少歧视律师、限制律师甚至迫害律师的情况发生。建立完善有利于律师业发展的财务、税收、人才引进的优惠政策。四是加大政府补贴力度。政府加大法援助资金投入力度，通过政府购买法律公共服务等形式，对律师代理法律援助案件予以合理补贴，提高律师从事法律援助业务和刑事诉讼业务的积极性，使律师的公益服务作用得到有效发挥，满足经济困难群众的法律需求。

　　（四）发挥行业协会作用，促进行业自治

　　在规范法律服务市场秩序中，应该充分发挥第三部门制约平衡的积极作用，实现政府、市场与公民社会的良性互动。目前在法律服务业，律师协会、公证员协会等第三部门已经逐步建设发展起来。但由于其先天不足，自身力量很弱，不仅社会认同感不高，在与公权部门对话时缺乏平等的话语权，而且很难保证真正意义上的独立自主。政府应该充分认识行业协会等第三部门在社会治理、弥补市场和政府失灵的重要作用，为行业协会发展创造良好的政策环境和法制环境，健全相关法律法规，明晰政府与行业协会的关系，促进法律服务业健康发展。