浅谈法律服务市场的规范

   我国法律服务市场从生成、发育到逐渐发展，对我国的法制建设起到了重大的推动作用，特别是改革开放的近二十年间，我国的法律服务市场进入了一个新的发展阶段，从整体上来看，我国法律服务市场取得的巨大成绩是得到领导和社会各界的充分肯定的，但是，在我国法律服务市场发展的过程中也存在一些严重影响其继续发展的矛盾和问题，法律服务市场的规范刻不容缓。

　　一、法律服务市场的割据、混乱无序现状及危害。法律服务市场的立法割据，必然导致法律服务市场的分割。《民事诉讼法》第58条规定：“律师、当事人的近亲属有关的社会团体或所在的单位推荐的人，经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人”；《刑事诉讼法》第32条规定：“下列的人可以被委托为辩护人；（一）律师；（二）人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友；”《行政诉讼法》第29条规定：“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”《仲裁法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人可以委托律师和其他代理人进行仲裁活动。”《企业劳动争议处理条例》第十九条规定：“当事人可以委托一至二名律师或其他人代理参加仲裁活动。” 从以上三大诉讼法和两类仲裁程序法的规定可以看出，我国不论是诉讼过程中还是仲裁过程中的法律服务市场对市场主体的准入是没有实质性限制的，是向整个社会开放的，只要是具备了民事行为能力的人都可以介入到这一市场中来，成为这个市场的直接参与者。我国在立法上只所以不确定律师为法律服务市场唯一主体，主要考虑到我国律师队伍数量严重不足，以及人民生活水准参差不齐，并不是所有诉讼参与人都能请得起律师的客观现实，应当说这些法律规定是与社会经济发展水平相适应的，但从建立完善的法律服务市场体制，创造规范化的法制环境，推进国家的法制建设来说，这种立法不能不说存在着重大问题，它造成的最严重的副效应是将法律服务市场人为地分割，使不具备法律服务能力的主体大量涌入市场，鱼目混珠，良莠不分，由于大量的未经任何职业训练的公民代理诉讼，有的甚至冒充律师执业，本是法律工作者为招揽生意，提高自身身价，已从过去羞羞答答，含糊其辞以律师的名义执业，发展到今天明目张胆地到处以律师的名义人为扩大范围地开展律师业务，法律服务所也以改成了法律事务所，门面上到处是律师的标识和文字，法律服务质量不能达到应有的水平，在群众中造成极坏影响，更令人气愤的是由于老百姓对律师职业的陌生，分不清哪些人是律师，哪些人是法律工作中，哪些人什么都不是，就是一般的公民，就将怨气发泄到律师身上，从而造成律师声誉和社会地位明显下降，这种状况已不单存影响到律师业的健康发展，更重要的是已威胁到我国社会主义法制建设的宏伟大厦。因此，我国法律服务市场被分割的根源在于三大诉讼法和两类仲裁程序法对公民可以代理诉讼及其他法律事务的规定，没有从法律上取消或限制公民参与代理或辩护。政出多门，行政管理职能弱化，行业管理滞后，造成法律服务市场的严重混乱状态，应引起有关部门的高度重视。在法律服务市场上，滥设专业执业资格的现象十分普遍，已造成立法上的冲突。根据《律师法》产生的律师资格制度，现变更为法官、检察官、律师执业的统一司法资格制度，律师可以办理七大项法律事务，她是法律事务市场中的最高层次。还有根据部门规章制度产生的法律工作者资格、企业法律顾问资格、专利代理、商标代理等九种资格制度，其中影响最大的是法律工作者和企业法律顾问。法律工作者产生的法律根据是《基层法律服务所管理办法》（2000年3月31日司法部颁布）、《基层法律服务工作者管理办法》和《乡镇法律服务业务工作细则》（1991年9月20日司法部颁布）。根据上述三个文件规定，法律工作者业务范围不包括刑事辩护和代理，而可以参与代理的民、行、经案件及法律顾问也须一方在本辖区之内。企业法律顾问产生的法律根据是《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》及《企业法律顾问执业资格考试实施办法》（1997年3月12日人事部、国家经贸委、司法部联合下文），企业法律顾问是指经全国统一考试合格，由企业聘用，专职从事企业法律事务工作并经注册，本企业内部的专业人员。其服务范围非常明确，仅限于本企业法律事务，不得参与其他单位和个人的法律服务，更不能收取费用。 《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》（司发函[1993]340号）规定：“目前除律师事务所、公证处、基层法律服务所和经司法行政机关批准的其它社会法律咨询服务机构外，其它任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。”司法部、国家工商行政管理局《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》（司发通[1992]062号），再次重审公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务。应当说 法律工作者、企业法律顾问等执业资格产生的法律依据──各种部门规章，这些部门规章已经与《立法法》和《律师法》的规定相抵触，为此全国人大代表中的七名律师代表联合提案质询，但遗憾的是没能解决该问题。退一步讲，即使按照现在的各种规章制度确定法律服务市场主体，如严格执法检查落实，也不至于造成混乱局面，问题在于司法等行政机关管理滞后，疏于管理，造成严重的混乱局面，律师事务所中非律师人员的执业、法律工作者超范围和跨地区办案，公民个人从事有偿法律服务已见怪不怪。 与市场分割相一致，法律服务市场的管理权力分散，政出多门，据不完全统计，对法律服务市场行使资格授予、机构批设等方面管理权的单位有十几家，责任不明，造成管理存在严重漏洞和滞后。更重要的是法律服务市场的主要场所法院、检察院、公安、仲裁委等部门没有对法律服务市场主体的管理权，不了解相应的规章制度，致使无资格人或有资格的人超范围进行法律服务，而有管理权的司法行政等部门又不了解律师、法律工作者和公民在诉讼或仲裁中违法违纪情况，因而又无法行使管理权，致使这部分人有可乘之机。法律服务市场的割据和混乱状态首先已严重损害了律师的形象，律师是个人权益的职业代表，是国家法治建设的主要参与者和推进者，对促进经济、社会发展具有十分重要的作用，损害律师形象就是损害国家的法制。其次，严重扰乱了审判和仲裁秩序，由于公民、法律工作者等其业务水平与律师不可同日而语，存在巨大差距，法院审理案件已由过去的职权主义向当事人主义转变，庭审的进程主要靠当事人及其代理人来推动，没有律师庭审效果大打折扣，更有甚者个别非律师人员颠倒黑白、搬弄是非、混肴是听，引起双方当事人及法官的极大反感，致使庭审无法进行，这将从根本上动摇我国的审判制度。第三，更成为我国加入WTO后我国法律服务市场与国际法律服务市场接轨的障碍。今年我国加入WTO已成定局，中国加入WTO之后，国内法律服务市场将与WTO其他成员国的法律服务市场相互开放，中国律师业急需扩大规模，加快发展，如市场的混乱局面不改变，中国律师业要有大的发展，那将是一句空话。

　　二、律服务市场的规范。

　　目前，我国对法律服务市场的管理一般采取“三管齐下”的方式，即：司法行政机关的行政管理、协会的行业管理和执业机构的自律管理。行政管理主要是“准入、导向、监督”，允许哪些人进入法律服务队伍，不许哪些人进入；引导法律服务业的发展；规范法律服务活动有序开展。总之，在法律服务市场中起着裁判员的作用是司法行政工作义不容辞的职责。现在，有些地方的司法行政机关在这方面做得较好，能够严格依法行政、按章办事。但是也有相当一部分地方的司法行政部门不是这样。他们为了自身的局部利益置政策规定于不顾，搞上有政策、下有对策，故意打擦边球，或者管理不严，查处不力，或者放任不管，或者自己也参与到不正当的竞争中，致使该地方的法律服务秩序混乱，却无人过问。因此，为了规范法律服务市场秩序，我们必须切实加强管理，进一步发挥司法行政机关的裁判作用。

首先，应该严格要求自己。古人云：己身不正，难以正人。在规范法律服务市场秩序的整个过程中，司法行政机关是管理者，自始至终行使着“准入、导向、监督”的职能，这就要求我们的司法行政机关管理人员，只能一心一意当好法律服务市场的裁判员，而不能既当裁判员、又当运动员。如果自己也想从事有偿法律服务，就不可能在规范法律服务秩序中做到“己身正”，做不到“己身正”，就不可能更好地规范别人的行为。因此，我们应该首先严格要求自己，认真做到自己的工作到位而不越位，从而严格依法行政，按章办事。

　　第二，要严把法律服务队伍的“准入关”，不断提高现有从业人员的整体素质和专业水平。律师、公证员和乡镇法律工作者都要经过国家组织的资格考试，其中律师和公证员必须参加十分严格的国家司法考试，这一“准入关”确实能使优秀人才脱颖而出，进入到我们法律服务队伍。但是国家司法考试仅仅是对考生法律专业知识的检验， 要真正成为一名合格的法律服务工作者，还必须具备良好的品行和工作能力，这就要求重视对他们执业前的培训、考核和考察，坚持不合格人员不得进入法律服务队伍的原则，高起点、高标准地培养人才，树立法律服务人员的良好社会形象。

　　第三，要立足宏观管理，把行政管理、行业管理和自身管理相结合，建立健全管理体系。司法行政机关的行政管理主要是“准入、导向、监督”三个方面代表国家对法律服务工作实行宏观管理。作为司法行政机关，应该在充分发挥行业协会管理和法律服务机构自律管理作用的基础上，立足宏观管理为主，正确引导法律服务工作，紧紧围绕经济建设这个中心，积极、健康、向上地发展。实践证明，立足宏观管理，把行政、行业和自律管理统一起来，充分发挥法律服务机构的自身作用和积极性，形成行之有效的管理体系，是促进法律服务机构有条不紊发展的重要途径。

　　第四，要进一步规范法律服务市场，从严查处违法违纪行为。法律服务市场的有序发展和公平竞争是确保法律服务工作顺利开展的前提。目前我国法律服务市场存在一些问题，比如假冒律师、无证执业、私自受案收费、收费不办事、搞不正当竞争等，这些问题严重影响法律工作者的形象，造成不良的社会影响，必须逐步铲除。一是在法律服务机构内部经常开展职业道德、执业纪律教育评查活动。二是接受社会各界的监督，设立举报、投诉电话，对举报的问题件件审查，建立严格的举报投诉办理程序；三是司法行政机关对法律服务市场进行清理整顿，对检查发现的和举报查证属实的人和事，要依法从严处理。四是请司法机关配合支持。对前往司法机关办案的律师和乡镇法律工作者，办案单位应查验执业证和有关函件，对不符合规定要求的要拒绝接待；对假冒律师和无证从事有偿法律服务的人员，公安机关要对其进行治安处罚。